ИНСТИТУТ ЗАЩИТНИКА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В АРМЕНИИ
или история одного обязательства перед Советом Европы
Необходимость учреждения института защитника прав человека назрела в Армении еще в 90-ых годах, no политическое руководство РА не включило соответствующую статью в Конституцию 1995 г., и в последующий период, ссылаясь на основной закон, воздержалось от принятия закона об омбудсмене.
25 января 2001 года Армения стала полноправным членом Совета Европы. В соответствии с Мнением Парламентской Ассамблеи Совета Европы N 221 от 28 июля 2000 года, Армения взяла на себя обязательство принять закон об омбудсмене в течение 6 месяцев после вступления в Совет Европы.
Часть I
1. ПРОЦЕСС ПРИНЯТИЯ ЗАКОНА РА
В 2001 году министерство юстиции РА подготовило проект закона “Об Омбудсмене”, в котором наряду с другими недостатками, назначение омбудсмена являлось прерогативой президента. Проект подвергся серьезной критике со стороны ряда общественных правозащитных организаций Армении. Было внесено предложение о том, чтобы эксперты Совета Европы рекомендовали властям Армении принять закон об омбудсмене только после внесения изменений в Конституцию. Совет Европы посчитал целесообразным отложить выполнение этого обязательства Армении вплоть до принятия новой Конституции.
Вместе с тем, в конце 2002 года группа депутатов Национального собрания (НС) РА инициировала обсуждение еще одного проекта закона “О защитнике прав человека”, в соответствии с 27-ой статьей которого назначение омбудсмена оставалось прерогативой президента в период до принятия конституционных изменений.
25 мая 2003 года пакет конституционных изменений, один из пунктов которого касался института омбудсмена, не был принят на референдуме. Необходимо отметить, что ранее, в апреле 2003 года, Национальное собрание приняло в первом чтении проект закона “О защитнике прав человека”.
2-3 сентября 2003 года в НС состоялось рабочее обсуждение проекта закона "О защитнике прав человека" с участием представителей Ереванского офиса ОБСЕ, Офиса по правам человека и демократии Евросовета и общественных организаций Армении. Обсуждение в основном касалось статей законопроекта, относящихся к порядку создания института, его структуры и назначения защитника. По международными стандартами, институт должен был быть парламентским и в соответствии с парижскими принципами, основным критерием его статуса должен был стать критерий независимости, закрепленный в законе или Конституции. В обсуждаемом проекте омбудсмена назначался указом президента, что являлось препятствием для реализации парижских принципов.
Согласно мнению авторов законопроекта, в Статье 62 действующей Конституции РА, исчерпывающим образом были закреплены полномочия НС, и таким образом Конституция не предоставляла возможности назначения парламентского омбудсмена. Исходя из этого, они были вынуждены предоставить полномочия назначения защитника президенту, законодательно закрепив положение о том, что после принятия конституционных изменений будут прекращены полномочия президентского омбудсмена, и НС изберет нового защитника 3/5 голосов. Авторы проекта не посчитали обоснованными доводы о том, что несмотря что на то, что подобное полномочие не закреплено конституционно, в то же время Конституция не дает исчерпывающее определение полномочий депутатов НС, поэтому можно было предусмотреть, чтобы защитник был назначен приказом президента только после того, как получит определенное количество голосов депутатов парламента.
От международных экспертов поступило предложение обратиться в Конституционный суд РА для принятия окончательного решения по спорным вопросам. Это предложение не было принято. Во время пресс-конференции по итогам рабочих обсуждений, вице-спикер парламента Тигран Торосян пояснил: Конечно, можно обратиться в Конституционный суд, но многократные обсуждения в течение последних лет привели нас к убеждению, что и в случае обращения в Конституционный суд, к сожалению, нельзя найти способ для того, чтобы иметь парламентского омбудсмена.
По итогам обсуждений было опубликовано заявление 15 неправительственных организаций Армении, в котором отмечалось:
"Вызывает озабоченность тот факт, что институт, получивший свои полномочия от исполнительных властей, будет иметь печальную перспективу потери авторитета, поскольку основные проблемы в области реализации и защиты прав человека возникают именно в исполнительной сфере, или в структурах непосредственно связанных с исполнительной властью, или в результате неправомочных действий официальных лиц.
учитывая, тот факт, что неясно когда будет готов пакет конституционных изменений, а также каким будет его содержание и каковы будут результаты референдума,
будучи уверенными в том, что потребность в защите прав человека в настоящее время, в случае расширения полномочий, может быть реализована Комитетом по защите прав человека, действующим при президенте РА,
основание Института защитника прав человека в Армении находим преждевременным."
В докладе мониторинговой группы Аго действующей в рамках Комитета министров Совета Европы (от 3 сентября 2003 года) отмечается, что в течение последних 18 месяцев наблюдается снижение темпов в процессе исполнения Арменией взятых на себя обязательств. Выделяя те обязательства, выполнение которых связано с конституционными реформами, группа рекомендовала властям Армении прибегнуть к практическим переходным мерам. В предложениях группы Аго отмечается также, что Конституция не ограничивает возможность назначения парламентского омбудсмена.
В сентябре 2003 года НС РА, без учета предложений международных и местных экспертов, приняло во втором чтении проект закона “О защитнике прав человека” , мотивируя это необходимостью избегнуть отрицательных оценок Совета Европы.
В период до третьего чтения, 10-11 сентября 2003 года, Кавказский Центр Миротворческих Инициатив и Хельсинский Комитет Армении организовали дополнительные рабочие обсуждения проекта закона с участием омбудсменов и их представителей из восточноевропейских и постсоветских стран. Участники встречи отметили возможность избрания парламентского омбудсмена и посчитали неприемлемым назначение защитника со стороны президента. В качестве компромиссного варианта предлагалось положение законопроекта: "президент после консультаций с группами и фракциями парламента, назначает защитника" редактировать следующим образом: "президент после согласования с группами и фракциями парламента, назначает защитника".
Аргументируя тем, что третье чтение проекта предполагает внесение только редакционных изменений, власти Армении не уступили в вопросе обеспечения независимости омбудсмена и 21 октября 2003 года парламент проголосовал за принятие закона, который был подписан президентом 11 ноября и вступил в силу 1 января 2004 года.
По экспертным оценкам, закон в целом соответствует международным стандартам, в частности принятым Генеральной Ассамблеей ООН парижским принципам. В то же время есть необходимость существенных корректировок. В частности,
Статья 6. Прекращение полномочий защитника
По пункту 2 Статьи 6 (досрочное прекращение полномочий защитника) предлагается в качестве причины рассматривать нарушение официальной клятвы, возложив ходатайствующие функции тому политическому органу, который назначает защитника, т.е Национальному собранию, и закрепить, что решение о прекращении полномочий защитника выносится Конституционным судом. Данным изменением будет гарантирована минимальная независимость защитника. Окончательное решение о сложении полномочий защитника должен принимать судебный орган, который будет уполномочен провести независимое разбирательство по предложенному обвинению в нарушении клятвы. В этом случае обеспечиваются гарантии, что будет осуществлен акт правосудия, а не политической мести.
Статья 7. Жалобы, подлежащие рассмотрению защитника
Абсолютно не приемлемо последнее предложение первого пункта Статьи 7, которое исключает возможность рассмотрения защитником жалоб против судей. Это означает, что защитник лишается возможности помочь тем гражданам, в отношении которых нарушена 6-ая статья Европейской конвенции прав человека и 38-ая статья Конституции РА, гарантирующие право на справедливый суд. Защитник не сможет отреагировать на необоснованные проволочки или в случаи нарушения права на защиту. Таким образом одна из ветвей власти остается вне сферы контроля защитника.
Статья 8. Право обращения к защитнику
В пункте 3 Статьи 8 закреплено, что с целью защиты прав другого лица к защитнику могут обратиться только представители этих лиц, а также члены их семей и наследники. Столь формальный подход лишает возможности защиты по заявлению третьей стороны, в том случае, когда общественной обязанностью третьих лиц является реагирование на любое нарушение прав граждан со стороны государственных органов.
Статья 12. Изучение поднятых в жалобе вопросов
Согласно второму пункту Статьи 12: Защитник может ознакомиться со сведениями, содержащими государственную, коммерческую либо иную, охраняемую законом тайну, в установленном законом порядке. Формулировка “в установленном законом порядке“ слишком расплывчата. Невозможно четко оценить случаи законодательных ограничений и фактически этот пункт означает, что защитник при ознакомлении с информацией приравнен в правах с гражданином. Не принимается во внимание статус защитника как официального лица, обязанного хранить государственную тайну. При отсутствии четкости в формулировке получается, что защитник пользуется меньшим доверием, чем находящиеся под его контролем государственные чиновники, которые по должности владеют определенной информацией.
Резюмируя экспертные оценки, считаем необходимым изменение внутренней структуры закона и подчинение изложения закона принципу максимальной доступности для рядового (не подготовленного) гражданина, поскольку именно этим законом обеспечивается интерес каждого. Редактирование и реструктуризация закона должны обеспечить легкое и правильное восприятие каждым гражданином значения института защитника прав человека, порядка подачи жалоб, методов деятельности, полномочий защитника и его возможностей в плане воздействия на государственные органы и учреждения. В этом случае гражданин, вместо того чтобы питать иллюзорные надежды, будет иметь реальное представление об институте защитника.
19 февраля 2004 года по указу президента защитником прав человека Армении была назначена Лариса Алавердян. При этом, президент практически не консультировался с парламентскими группами и фракциями. Он объявил о кандидатуре Л. Алавердян, секретариат НС РА организовал ее встречи с руководством фракций правящей коалиции. Оппозиция отказалась от встречи с кандидатом на пост защитника.
Эксперт Совета Европы, директор аппарата омбудсмена Польши, доктор Анджей Малановски, подчеркивая опасность назначения омбудсмена со стороны президента, констатировал что: "В самом начале деятельности института защитника мы видим внедрение временной структуры, которая имеет очень мало точек соприкосновения с демократией. И общество, и властные структуры восприняли назначенного таким образом защитника как “человека президента”, со всеми вытекающими последствиями."
На практике оправдались предупреждения о том, что назначение со стороны президента ограничит независимость всего института. Первым свидетельством этого стала процедура назначения заместителя защитника. Согласно 22 статье закона, заместитель назначается по предложению защитника, тем же органом, со стороны которого был назначен омбудсмен. Помимо этой объективной зависимости, считаем нужным обратить внимание на субъективный ход событий при этом назначении.
В соответствии с законом, защитник предложил президенту кандидатуру на пост своего заместителя, хотя:
А. Президент по сути отверг предложенную кандидатуру.
Б. Президент предложил защитнику выдвинуть другую, предложенную им же (президентом) кандидатуру.
В. В результате “обсуждения” при согласии обеих сторон, защитник предложил выдвинутую президентом кандидатуру своего заместителя.
Г. После того, как защитник выдвинул кандидатуру предложенную президентом, президент назначил заместителя защитника.
Считаем необходимым отметить, что почва для зависимости и дальнейших вмешательств со стороны исполнительной власти была подготовлена самим защитником в самом начале ее деятельности и подкреплена последующим образом действий. Аппарат омбудсмена формировался по неясным критериям, в процессе формирования не был закреплен порядок принятия на работу в аппарат защитника. Если даже подобные критерии существовали, они не были опубликованы или представлены гражданам, желающим работать в этой структуре.
Как нас информировали в офисе омбудсмена: конкурсы по набору сотрудников никогда не проводились, штат защитника полностью укомплектован, вакансий нет. Вопросом отбора кадров занимался только сам защитник, число сотрудников примерно 40, подавляющее большинство которых юристы, занятые научно-аналитической работой и разработкой правовых предложений и поручений. Напомним, что в главе “Состав и гарантии независимости” парижских принципов отмечается, что порядок отбора и назначения сотрудников национальных институтов должен гарантировать представленность различных слоев общества.
Не оправдались наши ожидания найти применение вышеназванного принципа хотя бы в составе Экспертного совета – консультативного органа сформированного защитником, в соответствии с требованием статьи 26 Закона. В отличие от определенной таинственности созданной вокруг состава аппарата защитника, в данном случае нам с готовностью предоставили список 15 членов Экспертного совета, которые были представлены: 1 адвокатом, 6 лекторами-юристами, 2 сотрудниками управления экспертизы правовых актов министерства юстиции, 1 сотрудником муниципалитета города Абовян, 1 судьей, 1 юридическим консультантом международной организации (“Всемирное обучение”), и 3 представителями НПО. С какой частотой созываются заседания совета и сколько раз уже проводились заседания, нам не смогли ответить, проинформировали только о том, что "протоколов заседаний нет, протоколы заседаний не составляются". В результате дополнительного поиска, нам удалось узнать, что в течение года было созвано 3 заседания, которые не состоялись по причине отсутствия кворума.
6. СОТРУДНИЧЕСТВО ИНСТИТУТА ЗАЩИТНИКА
На вопрос о рамках сотрудничества института с общественными организациями и международными структурами нам, без детализации и каких-либо комментариев ответили, что сотрудничают со всеми общественными организациями. В ответ на письменный запрос с просьбой более подробно обрисовать сотрудничество и внешние связи защитника, мы получили список в котором были отмечены названия практически всех международных организаций, аккредитованных в Армении и посольств зарубежных стран (общим числом 43).
7. ОБЩЕСТВЕННОЕ ИНФОРМИРОВАНИЕ
Все попытки получить информацию о содержании проведенных мероприятий в офисе омбудсмена не увенчались успехом. Здесь воздержались от общения с мониторинговой группой по причине крайней занятости и/или отсутствия полномочных сотрудников. После письменного запроса, нам была предоставлена информация о том, что в период с июня по декабрь, защитник и ее представители участвовали на 23 мероприятиях организованных международными организациями, которые проходили в Тбилиси, Варшаве, Праге, Лондоне, Москве, Вильнюсе, Фленсбурге, Лунде, Берлине, Ереване и Цахкадзоре.
Проведен ряд мероприятий в ряде регионов Армении совместно НПО и исполнительными органами власти по повышению информированности о законе. Проведены 5 встреч защитника с заинтересованными НПО и чиновниками по теме введения социальных карт. По одной встрече организовано с НПО, которые занимаются правами женщин, детей, инвалидов и экологическим проблемами с целью обмена информацией и установления сотрудничества. 10 декабря 2004 года был организован торжественный прием в офисе омбудсмена с участием государственных чиновников, послов, представителей международных организаций и НПО. Подписаны Меморандум о сотрудничестве с полицией РА, Меморандум о сотрудничестве с Хельсинским фондом по правам человека. С представителями ОБСЕ проведено рабочее обсуждение по вопросам изменений в законе о защитнике и деятельности омбудсмена.
Считаем необходимым отметить, что пресс-релизы офиса Омбудсмена и сообщения, размещенные на официальном сайте защитника, носят имитационный характер и обходят задачу фактического информирования, не обеспечивая качественное освещение деятельности института.
События 12-13 апреля 2004 года, а также предшествовавшая и последующая политическая обстановка в стране, явились главным испытанием для института защитника прав человека в контексте 2 пункта статьи 17 закона в котором говорится: По отдельным вопросам общественного звучания или в случаях грубых нарушений прав человека, а также попустительства при массовых нарушениях, защитник может выступить с внеочередными публичными докладами.
Во время апрельского кризиса защитник обошел данное положение закона и не выступил с внеочередным публичным докладом. В тот период защитник выступил с несколькими заявлениями сугубо политического характера, совпадающими с оценками властей Армении. В то время как правозащитные организации Армении и ряд авторитетных международных структур подняли тревогу и констатировали превышение полномочий по применению силы со стороны властей Армении, факты массовых политических репрессий и факты насилия, защитник объявил, что за исключением отдельных незначительных компонентов, все остальное находится в рамках закона.
Позже, под давлением международных структур, власти Армении вынуждены были отказаться от действий, противоречащих Европейской конвенции о правах человека. Более того, в соответствии с 9 правилом устава Парламентской Ассамблеи Совета Европы, назрел вопрос пересмотра полномочий армянского представительства и этим было продиктована необходимость продемонстрировать положительные сдвиги в разрешении сложившейся ситуации.
Исходя из этой политической конъюнктуры (когда уже постепенно освобождались политические заключенные и рядовые участники митинга, находившиеся в административном задержании) данный процесс был оформлен как результат посредничества защитника, что в дальнейшем было закреплено в годовом докладе.
9. ОБЩЕСТВЕННАЯ ИНФОРМИРОВАННОСТЬ
В период с 25 по 29 января 2005 года, с целью выяснения степени информированности и общественного восприятия как самого института, так и деятельности защитника, проведен телефонный опрос 1000 граждан, проживающих в Ереване и 10 регионах Армении, принадлежащих к различным возрастным и социальным слоям.
На первый вопрос: "Знаете ли Вы о том, что в Армении действует офис защитника по правам человека?", утвердительно ответили 42,5 % опрошенных, отрицательно - 57,5 %.
Положительно ответившей группе граждан было предложено назвать имя омбудсмена Армении. 12, 1 % процент от общего числа опрошенных отметил имя действующего защитника. Часть граждан, информированных о наличии института, считали, что омбудсменом Армении являются Паруйр Айрикян – 17, Аветик Ишханян – 15, Микаел Даниелян – 2 ответа.
Той же группе было предложено описать главную функцию защитника и его полномочия. Правильные представления имели только 2,1% опрошенных, более половины которых получило данную информацию из публикаций прессы, относящихся к международному опыту, и из специальной литературы. 11,2% от общего числа опрошенных, утвердительно ответив на вопрос о наличии офиса омбудсмена в Армении, отметили что абсолютно ничего не знают о функциях и полномочиях защитника. В остальных ответах о функциях и полномочиях защитника были выдвинуты и следующии версии (сгруппировано по частоте):
- институт защитника создан для того, чтобы информировать граждан об их правах – 8,1%
- защитник представляет Армению в международных организациях по правам человека – 6,2%
- институт защитника это орган действующий при президенте – 6%
- защитник занимается проблемой Карабаха и геноцида армян – 3.5%
- защитник это новый вид депутата парламента – 3,4%
- защитник занимается вопросами осуждения Рамиля Сафарова – 1,7%
- институт защитника занимается защитой прав женщин – 0,9%
- защитник занимается проблемой внедрения социальных карт – 0,4%
Подавляющее большинство опрошенных, считало, что деятельность омбудсмена финансируется международными организациями, наиболее часто встречается ответ “со стороны Совета Европы” – 20, 3%.
Граждане не имеющие никаких представлений об институте защитника, после того как получали от нас информацию, просили предоставить им адрес и телефон омбудсмена – 29,8%.
На последний вопрос анкеты было предложено ответить всем, независимо от степени информированности: В контексте обязательств РА перед Советом Европы, считаете ли важным существование института защитника прав человека в Армении? Утвердительно ответили 98, 1% опрошенных, что позволяет нам в качестве собирательного мнения привести слова одного из участников опроса: "это не обязательство, а необходимость для Армении". Тем не менее большинство опрашиваемых становление института связывало с далеким будущим и не скрывало своих сомнений о возможности положительных сдвигов в настоящем. Респонденты отрицательно ответившие на вопрос о важности института, считают, что самостоятельно могут защищать свои права.
Часть II
3 сентября 2004 года Комиссия НС по государственно-правовым вопросам обсудила проект о внесении изменений в закон "О защитнике прав человека". Прелагалось внести изменение в Пункт 4 Статьи 23, исключив из нее второе предложение: Сотрудники рабочего аппарата защитника сохраняют гарантию возврата на прежнюю службу после истечения срока трудового договора, если до перехода на работу в аппарат защитника они являлись государственными служащими. А следующее за ним предложение: Работа в аппарате защитника приравнивается к государственной службе отредактировать так: В случае, если гражданский служащий увольняется для перехода на работу в аппарат защитника, его трудовой стаж в качестве сотрудника аппарата приравнивается к трудовому стажу гражданского служащего.
Проект получил положительную оценку и был внесен в повестку дня заседания парламента. В том же месяце НС обсудило проект поправок к закону, необходимость которого была мотивирована снятием несогласованности между законами о защитнике и о гражданской службе. Проект изменений был принят в первом и втором чтении.
20 ноября 2004 года, применив положения Пункта 2 Статьи 55 Конституции РА, президент вернул данный законопроект в парламент вместе со своими замечаниями: возражаю принятию данного законопроекта, считаю необходимым внедрение системы гражданской службы в институт защитника прав человека РА, и предлагаю инициировать принятие нового закона.
Возвращенный с замечаниями президента законопроект получил положительную оценку комиссии парламента по государственно-правовым вопросам. Участвовавший на обсуждении главный юрисконсульт аппарата защитника Ж.Хачатрян заявил о том, что председатель комиссии не разрешил ему представить возражения защитника по этому вопросу. Законопроект был также одобрен комиссией парламента по интеграции в европейские структуры.
В декабре 2004 года законопроект с замечаниями президента было обсужден в парламенте. Председатель комиссии по государственно-правовым вопросам Р.Петросян информировал депутатов о том, что представитель защитника не смог аргументированно представить возражения по поводу внедрения гражданской службы в аппарат защитника. И сама она тоже не смогла обосновать свое недовольство. Парламент проголосовал за законопроект с замечаниями президента.
Позже, в январе 2005 года защитник обратился к президенту с письмом, где отмечалось, что включение аппарата защитника в систему гражданской службы противоречит идеологии института, парижским принципам и другим международным критериям. Письмо завершалось озабоченностью защитника по поводу того, что в то время как европейские структуры обыгрывают факт назначения защитника со стороны президента, им дается еще один, более подходящий повод для критики.
10 февраля 2005 года по представлению министра юстиции РА Д.Арутюняна, на заседании правительства был обсужден Законопроект о внесении изменений в закон “О защитнике прав человека”, в соответствии с которым предлагалось, чтобы после первого предложения Пункта 1 Статьи 7: Защитник не вправе вмешиваться в судебный процесс. Снять следующий абзац: Он может требовать сведения относительно любого дела, находящегося на стадии судебного разбирательства и представлять суду предложения, гарантируя право граждан на исполнение судопроизводства должным образом, предусмотренное Конституцией Республики Армения и нормами международного права.
Согласно сообщениям прессы, Лариса Алавердян попробовала представить свои возражения, но председательствующий на заседании президент Р.Кочарян, нарушив 3 пункт Статьи 7 закона “О защитнике прав человека”, лишил ее права выступить с аргументами, и предложил только задавать вопросы, после чего она, не настаивая на своем законодательно закрепленном праве, покинула заседание правительства. Позже, возвращаясь к данному инциденту, защитник выразил уверенность в том, что президенту искаженно комментировали закон, президент не может знать наизусть все законы.
В марте 2005 года комиссия НС по государственно-правовым вопросам не дала положительной оценки законопроекту.
6 мая 2005 года на открытом заседании Конституционного суда, на основании иска президента, было рассмотрено дело “О соответствии Конституции РА второго предложения второго абзаца первого пункта статьи 7 закона “О защитнике прав человека”. На заседании присутствовали официальный представитель президента, министр юстиции Д.Арутюнян, официальный представитель ответчика – председатель государственно-правовой комиссии НС Р.Петросян и защитник Л.Алавердян – в качестве приглашенной.
Сторона, подавшая иск, считала, что хотя и в спорном положении закона значение термина “сведения” не уточнено, тем не менее, можно комментировать этот термин исходя из общей логики закона. В то же время анализ право-применительной практики свидетельствует о том, что термин “сведения” получил обширное толкование в процессе практического применения спорного положения. В качестве обоснования своей точки зрения, сторона, подавшая иск, предъявила Конституционному суду ксерокопии предложений и запросов защитника и его заместителя, направленные в суды.
По мнению ответчика, поводом для поднятия обсуждаемого вопроса послужили письма защитника и его заместителя, направленные в суды первой инстанции в течение первого года деятельности. В данных документах, хотя и отмечено, что защитник не вмешивается в судебный процесс, содержатся инструкции об изменении предмета судебного дела, на что имеют право только стороны судебного разбирательства, и это бесспорно свидетельствуют о непосредственном вмешательстве защитника. Но несмотря на то, что правоприкладная практика ошибочна, нельзя считать данное положение закона противоречащим Конституции.
КС констатировал, что в соответствии с законом о конституционном суде, решение должно быть принято в результате оценки как буквального содержания правового акта, так и право-прикладной практики. Исходя из право-прикладной практики спорного положения закона, КС установил, что запросы защитника и его заместителя, направленные судьям, запрошенные в них сведения и сделанные предложения не обусловлены необходимостью независимого и справедливого судопроизводства, по сути являются вмешательством в судебный процесс и могут создать неравные условия для сторон судебного разбирательства. Исходя из результатов слушаний Конституционный суд постановил:
1. Положение закрепленное вторым предложением второго абзаца первого пункта Статьи 7 закона “О защитнике прав человека” не обусловлено необходимостью независимого и непредвзятого судопроизводства, создает законодательное противоречие, и с учетом право-прикладной практики – является вмешательством в функции судебной власти и не соответствует положениям Статьи 39 и 1-ой части Статьи 97 Конституции РА.
2. Право защитника на требование сведений от судов, связанное с обеспечением положений 1-ого пункта Статьи 10, 5-ого подпункта 1 пункта Статьи 12 и 1-ого пункта Статьи 17, должно быть реализовано, в случаях, если нет вмешательства в судебный процесс, не соотносится с реализацией справедливого суда по конкретному делу, не относится к вопросам материального и судопроизводственного характера. В целях недопущения противоречивой право-прикладной практики, необходимо четко закрепить право защитника на получение сведений из судов в законе “О защитнике прав человека”.
По сообщениям прессы, защитник выразил свое неудовольствие данным процессом. Отметив что:
Я могла бы привести доводы, что основания приведенные министром юстиции в прямом смысле этого слова искажены.
Я хотела также привести доводы о том, что если подобными изменениями мы заканчиваем первый год деятельности института, для нас станет более трудным делом открытие и без того туго открывающихся для нас дверей, таких например, как членство в международном структурном комитете при ООН, и поэтому мы должны быть очень осторожными.
27 мая 2005 г. пресс-служба Службы национальной безопасности РА сообщает: 26 мая с.г. в результате проведенных оперативно-разведывательных мероприятий по обвинению в мошенничестве, во время получения суммы в 300 долларов США, арестован сотрудник аппарата защитника Сероб Антинян.
В тот же день защитник выступает с заявлением, в котором отмечается, что не желает давать скоропалительные комментарии по поводу ареста, находящегося в очередном отпуске С.Антиняна. В заявлении обращается внимание на незаконные действия во время конфискации компьютера из офиса защитника. Отмечается, что не были предъявлены необходимые в подобных случаях документы, не было письменных гарантий о том, что конфиденциальная информация, находящаяся в комьютере не будет распространяться и использоваться против лиц, подавших жалобы и официальных адресатов защитника. Защитник, констатируя беспрецедентное нарушение гарантий независимости деятельности института, и ожидая, что соотвествующие органы дадут равнозначную этому оценку, что в будущем исключит подобные действия, выражает уверенность в том, что подобные действия силовых структур не способствуют формированию международного имиджа Армении.
В ответ на заявление защитника, публикуется сообщение пресс-службы СНБ о том, что арест сотрудника аппарата защитника С. Антиняна и все связанные с этим действия проведены с соблюдением Уголовного кодекса РА, исследование вышеупомянутого процессора произведено в присутствии С.Антиняна и его адвоката Ж.Хачатряна. Конфискован только тот документ, который соприкасался с материалами следствия, а процессор в тот же день возвращен в аппарат защитника.
В тот же день партия “Республика” выступает с заявлением, в котором отмечается: Защитник прав человека Лариса Алавердян выступила с заявлением о незаконных действиях органов безопасности, направленных на контроль над деятельностью возглавляемого ею института. Данные факты сопровождаются молчаливым согласием властей, и развернутой против омбудсмена пропагандой и законодательными изменениями, направленными на ограничение деятельности и контролирование института защитника. Заявление завершается выражением надежды, что омбудсмен проявит последовательность в деле защиты независимости института и противодействия незаконным действиям.
В тот же день Лариса Алавердян созывает экстренную пресс-конференцию, и объявляет о том, что 30 мая два сотрудника органов безопасности, посетили ООО ”Юридическая группа “Райт” и, представившись сотрудниками офиса омбудсмена, потребовали сведения о гражданах, подавших жалобы. Защитник выразила уверенность в том, что сотрудники нацбезопасности интересовались именно теми двумя гражданами, который обратились с жалобами и к ней. Напомнив о том, что она ранее высказала свои опасения, о том, что процессор конфискованный органами безопасности будет использоваться во вред гражданам, защитник заявил о том, что несмотря на заявление, распространенное пресс-службой нацбезопасности, информация присвоена и уже используется в качестве инструмента давления.
Согласно защитнику, этот случай свидетельствует о том, что грубейшим незаконным образом непосредственно нарушена наиважнейшая гарантия независимости института, что является беспрецедентным, не имеющим аналогов в международной практике фактом, когда служба национальной безопасности угрожает национальной безопасности страны. Охарактиризовав положение как чрезвычайное и завершая экстренную пресс-конференцию, защитник констатирует, что против института начата кампания и эта кампания работает против страны и властей.
2 июня председатель “Хельсинского союза” Микаел Даниелян, осудив незаконные действия сотрудников СНБ, отмечает, что защитник должен был понять, что факт ее назначения со стороны президента, означает, что перед ней проведена линия, по которой и вынуждают действовать. Шаг вправо, шаг влево рассматривается как попытка к бегству.
3 июня в СМИ (Иравунк, 03.06.2005), распространяется сообщение: Из источников, близких к институту омбудсмена, сообщают, что защитник написал президенту письмо о том, что сотрудники СНБ прослушивают телефоны и территорию офиса и следят за сотрудниками. Тот же источник не исключил, что в ближайшее время Алавердян выступит с публичными скандальными разоблачениями. Данная информация до сих пор не опровергнута со стороны защитника.
9 июня председатель Хельсинкского комитета Армении, правозащитник Аветик Ишханян обуславливает арест сотрудника аппарата омбудсмена желанием властей дискредитировать омбудсмена и добиться ее просьбы об отставке, с целью замены каким-либо партийным или номенклатурным чиновником.
10 июня оппозиционные политические партии собираются, чтобы обсудить принятие заявления в защиту защитника. Большинство участников придает большую важность принятию заявления по поводу последних событий, но в то же время звучат мнения, что происшедшее может быть ловушкой, для того чтобы поднять авторитет защитника, поскольку защитник не сделал ничего в течение года. В результате обсуждения идея выступить в защиту омбудсмена отклоняется.
В тот же день директор офиса ОБСЕ в Армении Владимир Пряхин сообщает о том, что следит за обстановкой вокруг защитника и не имея исчерпывающей информации, пока не может комментировать ситуацию. В тоже время представитель не исключает, что арест сотрудника омбудсмена является обычным уголовным делом, и по этой причине не будет иметь никаких политических последствий и, таким образом, ОБСЕ не связывает данное дело с правовой деятельностью Ларисы Алавердян.
9 сентября в прессе дается информация о том, что обвинение в мошенничестве признано доказанным, сотрудник научно-аналитического отдела омбудсмена РА, секретарь Экспертного совета при защитнике, С.Антинян приговаривается к 1,5 годам лишения свободы. По состоянию на 8 ноября С. Антинян находится в условном заключении и уже не является сотрудником аппарата омбудсмена.
В своем заявлении от 27 мая 2005 года, сделанном после ареста С.Антиняна, защитник выразил заинтересованность в объективном расследовании не только фактов уголовного дела, но и причин и побуждений, и воздерживаясь пока от скорых выводов, подчеркнул, что вернется к происшедшему после результатов следствия. Но начавшееся при большом общественном шуме это дело было предано молчанию на стадии расследования и вынесения приговора как со стороны защитника, так и со стороны тех сил, которые, по заявлению защитника, действовали против него.
В процессе, следовавшем после ареста защитник многократно заявляя о незаконных действиях сотрудников нацбезопасности, так и не обозначила о нарушениях каких статей закона идет речь. По заключению мониторинговой группы, данные заявления могут служить основанием для рассмотрения происшедшего в контексте Пункта 1 Статьи 19 и Пункта 1 статьи 27 закона, согласно которым:
Защитник обладает неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. По отношению к нему не может быть возбуждено уголовное преследование, он не может быть арестован или задержан. Защитник и его квартира не могут быть подвергнуты обыску без согласия Национального собрания Республики Армения (При применении статьи 27 – без согласия президента РА). Неприкосновенность Защитника распространяется также на его багаж, переписку, используемые Защитником средства связи, а также на принадлежащие ему документы.
То есть, действия сотрудников СНБ могли быть незаконными только в том случае, если были осуществлены без получения согласия президента РА. К освещению данного обстоятельства не обратились ни органы СНБ, ни защитник , который в данном случае должен был быть наиболее заинтересованной стороной.
Одновременно защитник сконцентрировал внимание общества на том обстоятельстве, что информация конфискованная со стороны СНБ РА, используется против граждан, подавших жалобы в качестве инструмента давления на них. То есть нарушена конфиденциальность свыше тысячи заявлений граждан, адресованных омбудсмену.
Защитник характеризовал данный процесс как кампанию по дискредитации института, что в соответствии со Статьей 18 идентично признакам угрозы и нанесения оскорбления, и подлежит ответственности в порядке и размере, установленном для подобных нарушений по отношению к суду и судье.
В сложившейся ситуации защитник был обязан обеспечить исполнение закона или же опровергнуть свои вышеуказанные заявления. На практике закон не был применен и защитник находился в состоянии фактического бездействия, превращая весть этот процесс в политическую агитационную кампанию.
4 апреля 2005 г. был опубликован доклад защитника о деятельности в прошедшем году (в период март-декабрь) и о нарушениях прав и основных свобод человека в стране.
2-3 мая доклад был обсужден в Национальном собрании. Депутаты отметили, что им представлен доклад не о проделанной работе, а о ситуации в сфере прав человека. Они потребовали, чтобы защитник представил имена тех чиновников и названия тех учреждений, которые были установлены в результате рассмотрения заявлений граждан.
В ответ на такую постановку вопроса, омбудсмен прореагировала: вы хотите, чтобы я поставила себя под удар? И отметила, что она не называет имена потому, что не исчерпаны все инстанции, что может еще обратиться в Конституционный суд или к главному гаранту конституции – Р.Кочаряну.
Депутаты отметили также, что вместо оглашения обобщенных точек зрения, было бы хорошо получить от защитника конкретные данные о противоречиях между законом и конституцией, для того чтобы НС могло бы законодательно исправить несоответствия.
19 мая состоялось обсуждение доклада с участием правозащитных организаций, прессы, аккредитованных в Армении международных организаций и представителей прокуратуры, полиции, министерства юстиции. Участники обсуждения отметили, что в докладе защитник, ограничиваясь теоретическими наблюдениями и выводами, обошел конкретные факты нарушений и не назвал имен нарушителей.
Полемизируя с этим мнением, защитник заявил, что ее задача не в углублении пропасти между обществом и властями, ей предназначено выполнить роль примиряющего посредника и она, не называя имен, вместо того, чтобы увеличивать разочарованность людей, направила свою борьбу не против конкретных чиновников, а против системы. Поскольку пока не будут решены базовые проблемы, борьба против личностей ничего не даст.
Участвующие на обсуждении представители полиции и прокуратуры отметили, что ряд эпизодов доклада не обоснован, фактические данные иллюзорны, закон комментируется не корректно, и ряд поднятых вопросов уже получил исчерпывающее решение в результате законодательного процесса.
По мнению, высказанному защитником, несмотря на недостатки, доклад достиг своей цели, хотя бы потому, что рассердил и заставил нервничать некоторых высокопоставленных госчиновников, и она не называет имена нарушителей, потому что надеется, что руководители учреждений нарушивших права человека, осознают недопустимость своих поступков.
24 июня состоялось обсуждение доклада, организованное инициативой “Во имя открытого общества”, на котором свою оценку дал докладчик председатель Хельсинского комитета Армении Аветик Ишханян. Он сообщил, что был приятно удивлен прочитав доклад, потому что, в отличие от докладов Комиссии при президенте, в нем есть анализ и причины. Но по мнению Ишханяна, доклад более выиграл бы, если бы в нем было больше конкретности, о трафикинге, например, и если бы в него были включены факты нападений на А.Манучаряна и М.Даниеляна. В отношении критики со стороны министра юстиции и прокурора, докладчик отметил, что критика говорит в пользу доклада, и если бы и полиция отреагировала подобным образом, можно было бы сказать, что доклад еще более хорош.
Защитник не осуществлял своею главную миссию, которая состоит в защите прав и основных свобод человека, нарушенных государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, и как следствие этого – доклад защитника вместо отчета по работе, проделанной в области прав человека, описывает встречи и визиты, пожелания и мысли, местами напоминая предвыборную агитацию, местами - учебное пособие.
В период до публикации доклада, аппарат защитника не вел должной статистики заявлений. Мониторинговая группа пришла к данному выводу после того, как не смогла получить конкретные дела непосредственно из офиса защитника, а также в результате сравнения статистических данных пресс-релизов, относящихся к различным периодам, в которых были обнаружены противоречащие друг другу числа.
В соответствии с докладом, в результате изучения и исследования 1294 письменных заявлений, адресованных защитнику, на рассмотрение было принято 471. Ниже приводится статистика из доклада.
Из 471 заявления принятого на рассмотрение, завершено расследование по 245 заявлениям, в том числе:
1. в результате расследования представлено предложение – 93,
2. расследование прекращено:
- в связи с обращением заявителя в суд – 33,
- в связи с отсутствием факта нарушения прав человека или в связи с отсутствием потребности в защите – 110,
- по просьбе заявителя в связи с изменением обстоятельств дела – 9,
при этом 85 дел завершено с положительным результатом.
В соответствии со статистикой, представленной во втором пункте, расследование по 152 заявлениям прекращено, и получается, что в результате предложений защитника положительное решение имели 85 из 93 рассмотренных дел, что по мнению мониторинговой группы является беспрецедентным явлением в контексте мировой практики.
Для иллюстрации статистики, представленной в докладе, ниже приводим результаты исследования мониторинговой группы, сделанного еще до публикации доклада и относящееся к тому периоду, который освещается в докладе.
Основываясь на публикациях прессы о том, что аппарат омбудсмена добился положительного решения по 85 делам, мониторинговая группа сделала запрос в офис омбудсмена с целью изучения данных дел. Нам отказали под разными предлогами, хотя, сам аппарат защитника должен был бы быть заинтересован в их публикации.
После последовательных требований мониторинговой группы, сотрудники офиса по собственному выбору предоставили “Список заявлений, имеющих положительный исход” (по заявителям). Из 16 граждан, включенных в список, 7 проживали в отдаленных селах Армении, и только в одном случае был указан номер телефона заявителя. На наш звонок, ответили, что ничего не знают о какой-либо жалобе, адресованной защитнику. В результате изучения остальных 9 дел выяснилось следующее.
При содействии аппарата защитника:
1. Один гражданин был восстановлен на месте учебы.
2. Возвращен незаконно удерживаемый в военкомате военный билет.
3. От имени заявителя было составлено письмо для представления в Управление кадастра недвижимости.
4. Автомобиль, незаконно удерживаемый на штрафной площадке ГАИ, возвращен владельцу.
Эти четверо граждан адресовали письменную благодарность в аппарат омбудсмена.
По остальным заявлениям:
5. Гражданка Р. обратилась в связи с необходимостью не допустить свое увольнение с работы, по данным аппарата защитника, она не уволена.
Во беседы с Р. выяснилось, что гражданка сама уладила проблему и информировала об этом аппарат защитника с целью прекращения дела.
6. Гражданка А. Обратилась к защитнику в связи с незаконным увольнением, по данным аппарата защитника – восстановлена в работе.
Во время беседы с А. выяснилось, что гражданка восстановила свои права при помощи адвоката, не знает о каком-либо посредничестве защитника, посетила аппарат омбудсмена, для того, чтобы закрыть дело, и оставила там письменную благодарность.
7. Гражданин С. обратился к защитнику по поводу невыплаты зарплаты за 1,5 года, по данным аппарата защитника зарплата выплачена.
Во время беседы с С. выяснилось, что руководство учреждения выплатило двухмесячную зарплату всему коллективу, в том числе и заявителю, причем защитник не имел никакого отношения к этому. Гражданин собирается забрать свое заявление и будет продолжать борьбу в судебном порядке.
8. Кадастр не регистрирует право на собственность гражданина В., по данным аппарата защитника – право собственности получено.
Во время беседы с В. выяснилось, что процесс получения права собственности затягивается и перспективы не обнадеживают.
9. Гражданин Б. заявил о проблемах в связи с оформлением опекунства над живущим в его семье ребенком, по данным аппарата защитника, иск удовлетворен.
Во время беседы с Б. выяснилось, что гражданин получил письмо из аппарата защитника, о том что вопрос об опекунстве решен. Но, кроме того, что вопрос не решен, возникли новые препятствия. Гражданин продолжает бороться самостоятельно.
Замечание мониторинговой группы КЦМИ
В докладе привлекает внимание и следующее. Предложения Омбудсмена и письма, направленные в течение изучения обстоятельств дел представлены общим числом (всего 679) и рассортированы по адресатам. Представленная таблица не дает возможность определить в какие именно инстанции были отправлены отмеченные в докладе 93 предложения защитника, следовательно, не позволяет узнать к какой сфере они относятся и судить об их содержании. То есть статистика дезориентирует и исключает возможность наблюдения над эффективностью работы защитника.
В рассматриваемый период защитник не применял свое право, закрепленное в 4-ом пункте Статьи 15 закона, а именно:
На основании результатов рассмотренной жалобы Защитник обязан принять одно из следующих решений: 4) о подаче иска в суд относительно признания противоречащих закону и иным правовым актам нормативных правовых актов государственного органа или органа местного самоуправления и его должностного лица, нарушившего права и основные свободы человека, полностью или частично недействительными, если государственный орган или орган местного самоуправления или его должностное лицо, допустившее нарушение, в установленный срок не признает полностью или частично недействительным свой соответствующий правовой акт.
В интервью журналу “Диторд”, защитник заявил о том, что не обращается в суд, поскольку еще не исчерпаны все досудебные возможности. Я все-таки нахожу, что правительство должно провозгласить, что защита прав человека является приоритетом в Армении. Другая причина моего не обращения в суд - это недоверие к суду общества, и нашего аппарата. Поэтому в Армении и во многих других странах редко обращаются в суд.
Считаем необходимым отметить, что в Армении отсутствуют законодательные и практические гарантии независимости защитника. Вместе с тем, анализ деятельности института омбудсмена по международно признанным критериям затрудняется не соблюдением требований прозрачности и профессионализма.
Считаем нужным выделить следующие факторы, препятствующие становлению института:
- процесс внесения изменений в закон, инициированный исполнительной властью,
- отсутствие реального сотрудничества между институтом защитника и общественными организациями,
- углубляющееся недоверие граждан к институту защитника,
- предпосылки сохранения сложившейся ситуации и отсутствие общественных механизмов противодействия.
Таким образом, в Армении дискредитируется идея защиты прав и основополагающих свобод человека.
P. S. В процессе образования института защитника, актеры гражданского общества, и в частности отдельные правозащитные организации, проявили беспринципность и подчинились конъюнктуре, занявшись необоснованным прославлением защитника и беззубой критикой властей.
Констатируем отсутствие общественного обсуждения по существу имеющихся проблем в области защиты прав человека, отсутствие профессиональной оценки деятельности института защитника, как со стороны парламента, так и со стороны внепарламентских политических партий и правозащитных организаций.
Опубликовано: 08-05-2006
25 января 2001 года Армения стала полноправным членом Совета Европы. В соответствии с Мнением Парламентской Ассамблеи Совета Европы N 221 от 28 июля 2000 года, Армения взяла на себя обязательство принять закон об омбудсмене в течение 6 месяцев после вступления в Совет Европы.
Часть I
1. ПРОЦЕСС ПРИНЯТИЯ ЗАКОНА РА
О ЗАЩИТНИКЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
В 2001 году министерство юстиции РА подготовило проект закона “Об Омбудсмене”, в котором наряду с другими недостатками, назначение омбудсмена являлось прерогативой президента. Проект подвергся серьезной критике со стороны ряда общественных правозащитных организаций Армении. Было внесено предложение о том, чтобы эксперты Совета Европы рекомендовали властям Армении принять закон об омбудсмене только после внесения изменений в Конституцию. Совет Европы посчитал целесообразным отложить выполнение этого обязательства Армении вплоть до принятия новой Конституции.
Вместе с тем, в конце 2002 года группа депутатов Национального собрания (НС) РА инициировала обсуждение еще одного проекта закона “О защитнике прав человека”, в соответствии с 27-ой статьей которого назначение омбудсмена оставалось прерогативой президента в период до принятия конституционных изменений.
25 мая 2003 года пакет конституционных изменений, один из пунктов которого касался института омбудсмена, не был принят на референдуме. Необходимо отметить, что ранее, в апреле 2003 года, Национальное собрание приняло в первом чтении проект закона “О защитнике прав человека”.
2. ПЕРЕХОДНЫЕ РЕШЕНИЯ
2-3 сентября 2003 года в НС состоялось рабочее обсуждение проекта закона "О защитнике прав человека" с участием представителей Ереванского офиса ОБСЕ, Офиса по правам человека и демократии Евросовета и общественных организаций Армении. Обсуждение в основном касалось статей законопроекта, относящихся к порядку создания института, его структуры и назначения защитника. По международными стандартами, институт должен был быть парламентским и в соответствии с парижскими принципами, основным критерием его статуса должен был стать критерий независимости, закрепленный в законе или Конституции. В обсуждаемом проекте омбудсмена назначался указом президента, что являлось препятствием для реализации парижских принципов.
Согласно мнению авторов законопроекта, в Статье 62 действующей Конституции РА, исчерпывающим образом были закреплены полномочия НС, и таким образом Конституция не предоставляла возможности назначения парламентского омбудсмена. Исходя из этого, они были вынуждены предоставить полномочия назначения защитника президенту, законодательно закрепив положение о том, что после принятия конституционных изменений будут прекращены полномочия президентского омбудсмена, и НС изберет нового защитника 3/5 голосов. Авторы проекта не посчитали обоснованными доводы о том, что несмотря что на то, что подобное полномочие не закреплено конституционно, в то же время Конституция не дает исчерпывающее определение полномочий депутатов НС, поэтому можно было предусмотреть, чтобы защитник был назначен приказом президента только после того, как получит определенное количество голосов депутатов парламента.
От международных экспертов поступило предложение обратиться в Конституционный суд РА для принятия окончательного решения по спорным вопросам. Это предложение не было принято. Во время пресс-конференции по итогам рабочих обсуждений, вице-спикер парламента Тигран Торосян пояснил: Конечно, можно обратиться в Конституционный суд, но многократные обсуждения в течение последних лет привели нас к убеждению, что и в случае обращения в Конституционный суд, к сожалению, нельзя найти способ для того, чтобы иметь парламентского омбудсмена.
По итогам обсуждений было опубликовано заявление 15 неправительственных организаций Армении, в котором отмечалось:
"Вызывает озабоченность тот факт, что институт, получивший свои полномочия от исполнительных властей, будет иметь печальную перспективу потери авторитета, поскольку основные проблемы в области реализации и защиты прав человека возникают именно в исполнительной сфере, или в структурах непосредственно связанных с исполнительной властью, или в результате неправомочных действий официальных лиц.
учитывая, тот факт, что неясно когда будет готов пакет конституционных изменений, а также каким будет его содержание и каковы будут результаты референдума,
будучи уверенными в том, что потребность в защите прав человека в настоящее время, в случае расширения полномочий, может быть реализована Комитетом по защите прав человека, действующим при президенте РА,
основание Института защитника прав человека в Армении находим преждевременным."
В докладе мониторинговой группы Аго действующей в рамках Комитета министров Совета Европы (от 3 сентября 2003 года) отмечается, что в течение последних 18 месяцев наблюдается снижение темпов в процессе исполнения Арменией взятых на себя обязательств. Выделяя те обязательства, выполнение которых связано с конституционными реформами, группа рекомендовала властям Армении прибегнуть к практическим переходным мерам. В предложениях группы Аго отмечается также, что Конституция не ограничивает возможность назначения парламентского омбудсмена.
В сентябре 2003 года НС РА, без учета предложений международных и местных экспертов, приняло во втором чтении проект закона “О защитнике прав человека” , мотивируя это необходимостью избегнуть отрицательных оценок Совета Европы.
В период до третьего чтения, 10-11 сентября 2003 года, Кавказский Центр Миротворческих Инициатив и Хельсинский Комитет Армении организовали дополнительные рабочие обсуждения проекта закона с участием омбудсменов и их представителей из восточноевропейских и постсоветских стран. Участники встречи отметили возможность избрания парламентского омбудсмена и посчитали неприемлемым назначение защитника со стороны президента. В качестве компромиссного варианта предлагалось положение законопроекта: "президент после консультаций с группами и фракциями парламента, назначает защитника" редактировать следующим образом: "президент после согласования с группами и фракциями парламента, назначает защитника".
Аргументируя тем, что третье чтение проекта предполагает внесение только редакционных изменений, власти Армении не уступили в вопросе обеспечения независимости омбудсмена и 21 октября 2003 года парламент проголосовал за принятие закона, который был подписан президентом 11 ноября и вступил в силу 1 января 2004 года.
3. СООТВЕТСТВИЕ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНА МЕЖДУНАРОДНЫМ НОРМАМ
По экспертным оценкам, закон в целом соответствует международным стандартам, в частности принятым Генеральной Ассамблеей ООН парижским принципам. В то же время есть необходимость существенных корректировок. В частности,
Статья 6. Прекращение полномочий защитника
По пункту 2 Статьи 6 (досрочное прекращение полномочий защитника) предлагается в качестве причины рассматривать нарушение официальной клятвы, возложив ходатайствующие функции тому политическому органу, который назначает защитника, т.е Национальному собранию, и закрепить, что решение о прекращении полномочий защитника выносится Конституционным судом. Данным изменением будет гарантирована минимальная независимость защитника. Окончательное решение о сложении полномочий защитника должен принимать судебный орган, который будет уполномочен провести независимое разбирательство по предложенному обвинению в нарушении клятвы. В этом случае обеспечиваются гарантии, что будет осуществлен акт правосудия, а не политической мести.
Статья 7. Жалобы, подлежащие рассмотрению защитника
Абсолютно не приемлемо последнее предложение первого пункта Статьи 7, которое исключает возможность рассмотрения защитником жалоб против судей. Это означает, что защитник лишается возможности помочь тем гражданам, в отношении которых нарушена 6-ая статья Европейской конвенции прав человека и 38-ая статья Конституции РА, гарантирующие право на справедливый суд. Защитник не сможет отреагировать на необоснованные проволочки или в случаи нарушения права на защиту. Таким образом одна из ветвей власти остается вне сферы контроля защитника.
Статья 8. Право обращения к защитнику
В пункте 3 Статьи 8 закреплено, что с целью защиты прав другого лица к защитнику могут обратиться только представители этих лиц, а также члены их семей и наследники. Столь формальный подход лишает возможности защиты по заявлению третьей стороны, в том случае, когда общественной обязанностью третьих лиц является реагирование на любое нарушение прав граждан со стороны государственных органов.
Статья 12. Изучение поднятых в жалобе вопросов
Согласно второму пункту Статьи 12: Защитник может ознакомиться со сведениями, содержащими государственную, коммерческую либо иную, охраняемую законом тайну, в установленном законом порядке. Формулировка “в установленном законом порядке“ слишком расплывчата. Невозможно четко оценить случаи законодательных ограничений и фактически этот пункт означает, что защитник при ознакомлении с информацией приравнен в правах с гражданином. Не принимается во внимание статус защитника как официального лица, обязанного хранить государственную тайну. При отсутствии четкости в формулировке получается, что защитник пользуется меньшим доверием, чем находящиеся под его контролем государственные чиновники, которые по должности владеют определенной информацией.
Предложение мониторинговой группы Кавказского Центра миротворческих инициатив (далее КЦМИ)
Резюмируя экспертные оценки, считаем необходимым изменение внутренней структуры закона и подчинение изложения закона принципу максимальной доступности для рядового (не подготовленного) гражданина, поскольку именно этим законом обеспечивается интерес каждого. Редактирование и реструктуризация закона должны обеспечить легкое и правильное восприятие каждым гражданином значения института защитника прав человека, порядка подачи жалоб, методов деятельности, полномочий защитника и его возможностей в плане воздействия на государственные органы и учреждения. В этом случае гражданин, вместо того чтобы питать иллюзорные надежды, будет иметь реальное представление об институте защитника.
4. НАЗНАЧЕНИЕ ЗАЩИТНИКА: ПЕРЕХОДНЫЙ ОМБУДСМЕН
19 февраля 2004 года по указу президента защитником прав человека Армении была назначена Лариса Алавердян. При этом, президент практически не консультировался с парламентскими группами и фракциями. Он объявил о кандидатуре Л. Алавердян, секретариат НС РА организовал ее встречи с руководством фракций правящей коалиции. Оппозиция отказалась от встречи с кандидатом на пост защитника.
Эксперт Совета Европы, директор аппарата омбудсмена Польши, доктор Анджей Малановски, подчеркивая опасность назначения омбудсмена со стороны президента, констатировал что: "В самом начале деятельности института защитника мы видим внедрение временной структуры, которая имеет очень мало точек соприкосновения с демократией. И общество, и властные структуры восприняли назначенного таким образом защитника как “человека президента”, со всеми вытекающими последствиями."
5. ПРОЦЕСС ФОРМИРОВАНИЯ АППАРАТА ЗАЩИТНИКА И ЭКСПЕРТНЫЙ СОВЕТ, СОЗВАННЫЙ ОМБУДСМЕНОМ
На практике оправдались предупреждения о том, что назначение со стороны президента ограничит независимость всего института. Первым свидетельством этого стала процедура назначения заместителя защитника. Согласно 22 статье закона, заместитель назначается по предложению защитника, тем же органом, со стороны которого был назначен омбудсмен. Помимо этой объективной зависимости, считаем нужным обратить внимание на субъективный ход событий при этом назначении.
В соответствии с законом, защитник предложил президенту кандидатуру на пост своего заместителя, хотя:
А. Президент по сути отверг предложенную кандидатуру.
Б. Президент предложил защитнику выдвинуть другую, предложенную им же (президентом) кандидатуру.
В. В результате “обсуждения” при согласии обеих сторон, защитник предложил выдвинутую президентом кандидатуру своего заместителя.
Г. После того, как защитник выдвинул кандидатуру предложенную президентом, президент назначил заместителя защитника.
Замечание мониторинговой группы КЦМИ
Считаем необходимым отметить, что почва для зависимости и дальнейших вмешательств со стороны исполнительной власти была подготовлена самим защитником в самом начале ее деятельности и подкреплена последующим образом действий. Аппарат омбудсмена формировался по неясным критериям, в процессе формирования не был закреплен порядок принятия на работу в аппарат защитника. Если даже подобные критерии существовали, они не были опубликованы или представлены гражданам, желающим работать в этой структуре.
Как нас информировали в офисе омбудсмена: конкурсы по набору сотрудников никогда не проводились, штат защитника полностью укомплектован, вакансий нет. Вопросом отбора кадров занимался только сам защитник, число сотрудников примерно 40, подавляющее большинство которых юристы, занятые научно-аналитической работой и разработкой правовых предложений и поручений. Напомним, что в главе “Состав и гарантии независимости” парижских принципов отмечается, что порядок отбора и назначения сотрудников национальных институтов должен гарантировать представленность различных слоев общества.
Не оправдались наши ожидания найти применение вышеназванного принципа хотя бы в составе Экспертного совета – консультативного органа сформированного защитником, в соответствии с требованием статьи 26 Закона. В отличие от определенной таинственности созданной вокруг состава аппарата защитника, в данном случае нам с готовностью предоставили список 15 членов Экспертного совета, которые были представлены: 1 адвокатом, 6 лекторами-юристами, 2 сотрудниками управления экспертизы правовых актов министерства юстиции, 1 сотрудником муниципалитета города Абовян, 1 судьей, 1 юридическим консультантом международной организации (“Всемирное обучение”), и 3 представителями НПО. С какой частотой созываются заседания совета и сколько раз уже проводились заседания, нам не смогли ответить, проинформировали только о том, что "протоколов заседаний нет, протоколы заседаний не составляются". В результате дополнительного поиска, нам удалось узнать, что в течение года было созвано 3 заседания, которые не состоялись по причине отсутствия кворума.
6. СОТРУДНИЧЕСТВО ИНСТИТУТА ЗАЩИТНИКА
С ОБЩЕСТВЕННЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ
И МЕЖДУНАРОДНЫМИ СТРУКТУРАМИ
На вопрос о рамках сотрудничества института с общественными организациями и международными структурами нам, без детализации и каких-либо комментариев ответили, что сотрудничают со всеми общественными организациями. В ответ на письменный запрос с просьбой более подробно обрисовать сотрудничество и внешние связи защитника, мы получили список в котором были отмечены названия практически всех международных организаций, аккредитованных в Армении и посольств зарубежных стран (общим числом 43).
7. ОБЩЕСТВЕННОЕ ИНФОРМИРОВАНИЕ
О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНСТИТУТА
Все попытки получить информацию о содержании проведенных мероприятий в офисе омбудсмена не увенчались успехом. Здесь воздержались от общения с мониторинговой группой по причине крайней занятости и/или отсутствия полномочных сотрудников. После письменного запроса, нам была предоставлена информация о том, что в период с июня по декабрь, защитник и ее представители участвовали на 23 мероприятиях организованных международными организациями, которые проходили в Тбилиси, Варшаве, Праге, Лондоне, Москве, Вильнюсе, Фленсбурге, Лунде, Берлине, Ереване и Цахкадзоре.
Проведен ряд мероприятий в ряде регионов Армении совместно НПО и исполнительными органами власти по повышению информированности о законе. Проведены 5 встреч защитника с заинтересованными НПО и чиновниками по теме введения социальных карт. По одной встрече организовано с НПО, которые занимаются правами женщин, детей, инвалидов и экологическим проблемами с целью обмена информацией и установления сотрудничества. 10 декабря 2004 года был организован торжественный прием в офисе омбудсмена с участием государственных чиновников, послов, представителей международных организаций и НПО. Подписаны Меморандум о сотрудничестве с полицией РА, Меморандум о сотрудничестве с Хельсинским фондом по правам человека. С представителями ОБСЕ проведено рабочее обсуждение по вопросам изменений в законе о защитнике и деятельности омбудсмена.
Замечание мониторинговой группы КЦМИ
Считаем необходимым отметить, что пресс-релизы офиса Омбудсмена и сообщения, размещенные на официальном сайте защитника, носят имитационный характер и обходят задачу фактического информирования, не обеспечивая качественное освещение деятельности института.
8. ЗАЩИТНИК И ВОПРОСЫ, ИМЕЮЩИЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ ЗВУЧАНИЕ ИЛИ СЛУЧАИ ГРУБЫХ НАРУШЕНИЙ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
События 12-13 апреля 2004 года, а также предшествовавшая и последующая политическая обстановка в стране, явились главным испытанием для института защитника прав человека в контексте 2 пункта статьи 17 закона в котором говорится: По отдельным вопросам общественного звучания или в случаях грубых нарушений прав человека, а также попустительства при массовых нарушениях, защитник может выступить с внеочередными публичными докладами.
Во время апрельского кризиса защитник обошел данное положение закона и не выступил с внеочередным публичным докладом. В тот период защитник выступил с несколькими заявлениями сугубо политического характера, совпадающими с оценками властей Армении. В то время как правозащитные организации Армении и ряд авторитетных международных структур подняли тревогу и констатировали превышение полномочий по применению силы со стороны властей Армении, факты массовых политических репрессий и факты насилия, защитник объявил, что за исключением отдельных незначительных компонентов, все остальное находится в рамках закона.
Позже, под давлением международных структур, власти Армении вынуждены были отказаться от действий, противоречащих Европейской конвенции о правах человека. Более того, в соответствии с 9 правилом устава Парламентской Ассамблеи Совета Европы, назрел вопрос пересмотра полномочий армянского представительства и этим было продиктована необходимость продемонстрировать положительные сдвиги в разрешении сложившейся ситуации.
Исходя из этой политической конъюнктуры (когда уже постепенно освобождались политические заключенные и рядовые участники митинга, находившиеся в административном задержании) данный процесс был оформлен как результат посредничества защитника, что в дальнейшем было закреплено в годовом докладе.
9. ОБЩЕСТВЕННАЯ ИНФОРМИРОВАННОСТЬ
И ВОСПРИЯТИЯ
В период с 25 по 29 января 2005 года, с целью выяснения степени информированности и общественного восприятия как самого института, так и деятельности защитника, проведен телефонный опрос 1000 граждан, проживающих в Ереване и 10 регионах Армении, принадлежащих к различным возрастным и социальным слоям.
На первый вопрос: "Знаете ли Вы о том, что в Армении действует офис защитника по правам человека?", утвердительно ответили 42,5 % опрошенных, отрицательно - 57,5 %.
Положительно ответившей группе граждан было предложено назвать имя омбудсмена Армении. 12, 1 % процент от общего числа опрошенных отметил имя действующего защитника. Часть граждан, информированных о наличии института, считали, что омбудсменом Армении являются Паруйр Айрикян – 17, Аветик Ишханян – 15, Микаел Даниелян – 2 ответа.
Той же группе было предложено описать главную функцию защитника и его полномочия. Правильные представления имели только 2,1% опрошенных, более половины которых получило данную информацию из публикаций прессы, относящихся к международному опыту, и из специальной литературы. 11,2% от общего числа опрошенных, утвердительно ответив на вопрос о наличии офиса омбудсмена в Армении, отметили что абсолютно ничего не знают о функциях и полномочиях защитника. В остальных ответах о функциях и полномочиях защитника были выдвинуты и следующии версии (сгруппировано по частоте):
- институт защитника создан для того, чтобы информировать граждан об их правах – 8,1%
- защитник представляет Армению в международных организациях по правам человека – 6,2%
- институт защитника это орган действующий при президенте – 6%
- защитник занимается проблемой Карабаха и геноцида армян – 3.5%
- защитник это новый вид депутата парламента – 3,4%
- защитник занимается вопросами осуждения Рамиля Сафарова – 1,7%
- институт защитника занимается защитой прав женщин – 0,9%
- защитник занимается проблемой внедрения социальных карт – 0,4%
Подавляющее большинство опрошенных, считало, что деятельность омбудсмена финансируется международными организациями, наиболее часто встречается ответ “со стороны Совета Европы” – 20, 3%.
Граждане не имеющие никаких представлений об институте защитника, после того как получали от нас информацию, просили предоставить им адрес и телефон омбудсмена – 29,8%.
На последний вопрос анкеты было предложено ответить всем, независимо от степени информированности: В контексте обязательств РА перед Советом Европы, считаете ли важным существование института защитника прав человека в Армении? Утвердительно ответили 98, 1% опрошенных, что позволяет нам в качестве собирательного мнения привести слова одного из участников опроса: "это не обязательство, а необходимость для Армении". Тем не менее большинство опрашиваемых становление института связывало с далеким будущим и не скрывало своих сомнений о возможности положительных сдвигов в настоящем. Респонденты отрицательно ответившие на вопрос о важности института, считают, что самостоятельно могут защищать свои права.
Часть II
10. ПРОЦЕСС ВНЕДРЕНИЯ СИСТЕМЫ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В АППАРАТ ЗАЩИТНИКА
3 сентября 2004 года Комиссия НС по государственно-правовым вопросам обсудила проект о внесении изменений в закон "О защитнике прав человека". Прелагалось внести изменение в Пункт 4 Статьи 23, исключив из нее второе предложение: Сотрудники рабочего аппарата защитника сохраняют гарантию возврата на прежнюю службу после истечения срока трудового договора, если до перехода на работу в аппарат защитника они являлись государственными служащими. А следующее за ним предложение: Работа в аппарате защитника приравнивается к государственной службе отредактировать так: В случае, если гражданский служащий увольняется для перехода на работу в аппарат защитника, его трудовой стаж в качестве сотрудника аппарата приравнивается к трудовому стажу гражданского служащего.
Проект получил положительную оценку и был внесен в повестку дня заседания парламента. В том же месяце НС обсудило проект поправок к закону, необходимость которого была мотивирована снятием несогласованности между законами о защитнике и о гражданской службе. Проект изменений был принят в первом и втором чтении.
20 ноября 2004 года, применив положения Пункта 2 Статьи 55 Конституции РА, президент вернул данный законопроект в парламент вместе со своими замечаниями: возражаю принятию данного законопроекта, считаю необходимым внедрение системы гражданской службы в институт защитника прав человека РА, и предлагаю инициировать принятие нового закона.
Возвращенный с замечаниями президента законопроект получил положительную оценку комиссии парламента по государственно-правовым вопросам. Участвовавший на обсуждении главный юрисконсульт аппарата защитника Ж.Хачатрян заявил о том, что председатель комиссии не разрешил ему представить возражения защитника по этому вопросу. Законопроект был также одобрен комиссией парламента по интеграции в европейские структуры.
В декабре 2004 года законопроект с замечаниями президента было обсужден в парламенте. Председатель комиссии по государственно-правовым вопросам Р.Петросян информировал депутатов о том, что представитель защитника не смог аргументированно представить возражения по поводу внедрения гражданской службы в аппарат защитника. И сама она тоже не смогла обосновать свое недовольство. Парламент проголосовал за законопроект с замечаниями президента.
Позже, в январе 2005 года защитник обратился к президенту с письмом, где отмечалось, что включение аппарата защитника в систему гражданской службы противоречит идеологии института, парижским принципам и другим международным критериям. Письмо завершалось озабоченностью защитника по поводу того, что в то время как европейские структуры обыгрывают факт назначения защитника со стороны президента, им дается еще один, более подходящий повод для критики.
11. ПРОЦЕСС ВНЕСЕНИЯ ИЗМЕНЕНИЙ В СТ. 7 ЗАКОНА “О ЗАЩИТНИКЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА”
10 февраля 2005 года по представлению министра юстиции РА Д.Арутюняна, на заседании правительства был обсужден Законопроект о внесении изменений в закон “О защитнике прав человека”, в соответствии с которым предлагалось, чтобы после первого предложения Пункта 1 Статьи 7: Защитник не вправе вмешиваться в судебный процесс. Снять следующий абзац: Он может требовать сведения относительно любого дела, находящегося на стадии судебного разбирательства и представлять суду предложения, гарантируя право граждан на исполнение судопроизводства должным образом, предусмотренное Конституцией Республики Армения и нормами международного права.
Согласно сообщениям прессы, Лариса Алавердян попробовала представить свои возражения, но председательствующий на заседании президент Р.Кочарян, нарушив 3 пункт Статьи 7 закона “О защитнике прав человека”, лишил ее права выступить с аргументами, и предложил только задавать вопросы, после чего она, не настаивая на своем законодательно закрепленном праве, покинула заседание правительства. Позже, возвращаясь к данному инциденту, защитник выразил уверенность в том, что президенту искаженно комментировали закон, президент не может знать наизусть все законы.
В марте 2005 года комиссия НС по государственно-правовым вопросам не дала положительной оценки законопроекту.
6 мая 2005 года на открытом заседании Конституционного суда, на основании иска президента, было рассмотрено дело “О соответствии Конституции РА второго предложения второго абзаца первого пункта статьи 7 закона “О защитнике прав человека”. На заседании присутствовали официальный представитель президента, министр юстиции Д.Арутюнян, официальный представитель ответчика – председатель государственно-правовой комиссии НС Р.Петросян и защитник Л.Алавердян – в качестве приглашенной.
Сторона, подавшая иск, считала, что хотя и в спорном положении закона значение термина “сведения” не уточнено, тем не менее, можно комментировать этот термин исходя из общей логики закона. В то же время анализ право-применительной практики свидетельствует о том, что термин “сведения” получил обширное толкование в процессе практического применения спорного положения. В качестве обоснования своей точки зрения, сторона, подавшая иск, предъявила Конституционному суду ксерокопии предложений и запросов защитника и его заместителя, направленные в суды.
По мнению ответчика, поводом для поднятия обсуждаемого вопроса послужили письма защитника и его заместителя, направленные в суды первой инстанции в течение первого года деятельности. В данных документах, хотя и отмечено, что защитник не вмешивается в судебный процесс, содержатся инструкции об изменении предмета судебного дела, на что имеют право только стороны судебного разбирательства, и это бесспорно свидетельствуют о непосредственном вмешательстве защитника. Но несмотря на то, что правоприкладная практика ошибочна, нельзя считать данное положение закона противоречащим Конституции.
КС констатировал, что в соответствии с законом о конституционном суде, решение должно быть принято в результате оценки как буквального содержания правового акта, так и право-прикладной практики. Исходя из право-прикладной практики спорного положения закона, КС установил, что запросы защитника и его заместителя, направленные судьям, запрошенные в них сведения и сделанные предложения не обусловлены необходимостью независимого и справедливого судопроизводства, по сути являются вмешательством в судебный процесс и могут создать неравные условия для сторон судебного разбирательства. Исходя из результатов слушаний Конституционный суд постановил:
1. Положение закрепленное вторым предложением второго абзаца первого пункта Статьи 7 закона “О защитнике прав человека” не обусловлено необходимостью независимого и непредвзятого судопроизводства, создает законодательное противоречие, и с учетом право-прикладной практики – является вмешательством в функции судебной власти и не соответствует положениям Статьи 39 и 1-ой части Статьи 97 Конституции РА.
2. Право защитника на требование сведений от судов, связанное с обеспечением положений 1-ого пункта Статьи 10, 5-ого подпункта 1 пункта Статьи 12 и 1-ого пункта Статьи 17, должно быть реализовано, в случаях, если нет вмешательства в судебный процесс, не соотносится с реализацией справедливого суда по конкретному делу, не относится к вопросам материального и судопроизводственного характера. В целях недопущения противоречивой право-прикладной практики, необходимо четко закрепить право защитника на получение сведений из судов в законе “О защитнике прав человека”.
По сообщениям прессы, защитник выразил свое неудовольствие данным процессом. Отметив что:
Я могла бы привести доводы, что основания приведенные министром юстиции в прямом смысле этого слова искажены.
Я хотела также привести доводы о том, что если подобными изменениями мы заканчиваем первый год деятельности института, для нас станет более трудным делом открытие и без того туго открывающихся для нас дверей, таких например, как членство в международном структурном комитете при ООН, и поэтому мы должны быть очень осторожными.
12. АРЕСТ СОТРУДНИКА НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКОГО ОТДЕЛА АППАРАТА ЗАЩИТНИКА И ПОСЛЕДУЮЩЕЕ РАЗВИТИЕ СОБЫТИЙ
27 мая 2005 г. пресс-служба Службы национальной безопасности РА сообщает: 26 мая с.г. в результате проведенных оперативно-разведывательных мероприятий по обвинению в мошенничестве, во время получения суммы в 300 долларов США, арестован сотрудник аппарата защитника Сероб Антинян.
В тот же день защитник выступает с заявлением, в котором отмечается, что не желает давать скоропалительные комментарии по поводу ареста, находящегося в очередном отпуске С.Антиняна. В заявлении обращается внимание на незаконные действия во время конфискации компьютера из офиса защитника. Отмечается, что не были предъявлены необходимые в подобных случаях документы, не было письменных гарантий о том, что конфиденциальная информация, находящаяся в комьютере не будет распространяться и использоваться против лиц, подавших жалобы и официальных адресатов защитника. Защитник, констатируя беспрецедентное нарушение гарантий независимости деятельности института, и ожидая, что соотвествующие органы дадут равнозначную этому оценку, что в будущем исключит подобные действия, выражает уверенность в том, что подобные действия силовых структур не способствуют формированию международного имиджа Армении.
В ответ на заявление защитника, публикуется сообщение пресс-службы СНБ о том, что арест сотрудника аппарата защитника С. Антиняна и все связанные с этим действия проведены с соблюдением Уголовного кодекса РА, исследование вышеупомянутого процессора произведено в присутствии С.Антиняна и его адвоката Ж.Хачатряна. Конфискован только тот документ, который соприкасался с материалами следствия, а процессор в тот же день возвращен в аппарат защитника.
В тот же день партия “Республика” выступает с заявлением, в котором отмечается: Защитник прав человека Лариса Алавердян выступила с заявлением о незаконных действиях органов безопасности, направленных на контроль над деятельностью возглавляемого ею института. Данные факты сопровождаются молчаливым согласием властей, и развернутой против омбудсмена пропагандой и законодательными изменениями, направленными на ограничение деятельности и контролирование института защитника. Заявление завершается выражением надежды, что омбудсмен проявит последовательность в деле защиты независимости института и противодействия незаконным действиям.
В тот же день Лариса Алавердян созывает экстренную пресс-конференцию, и объявляет о том, что 30 мая два сотрудника органов безопасности, посетили ООО ”Юридическая группа “Райт” и, представившись сотрудниками офиса омбудсмена, потребовали сведения о гражданах, подавших жалобы. Защитник выразила уверенность в том, что сотрудники нацбезопасности интересовались именно теми двумя гражданами, который обратились с жалобами и к ней. Напомнив о том, что она ранее высказала свои опасения, о том, что процессор конфискованный органами безопасности будет использоваться во вред гражданам, защитник заявил о том, что несмотря на заявление, распространенное пресс-службой нацбезопасности, информация присвоена и уже используется в качестве инструмента давления.
Согласно защитнику, этот случай свидетельствует о том, что грубейшим незаконным образом непосредственно нарушена наиважнейшая гарантия независимости института, что является беспрецедентным, не имеющим аналогов в международной практике фактом, когда служба национальной безопасности угрожает национальной безопасности страны. Охарактиризовав положение как чрезвычайное и завершая экстренную пресс-конференцию, защитник констатирует, что против института начата кампания и эта кампания работает против страны и властей.
2 июня председатель “Хельсинского союза” Микаел Даниелян, осудив незаконные действия сотрудников СНБ, отмечает, что защитник должен был понять, что факт ее назначения со стороны президента, означает, что перед ней проведена линия, по которой и вынуждают действовать. Шаг вправо, шаг влево рассматривается как попытка к бегству.
3 июня в СМИ (Иравунк, 03.06.2005), распространяется сообщение: Из источников, близких к институту омбудсмена, сообщают, что защитник написал президенту письмо о том, что сотрудники СНБ прослушивают телефоны и территорию офиса и следят за сотрудниками. Тот же источник не исключил, что в ближайшее время Алавердян выступит с публичными скандальными разоблачениями. Данная информация до сих пор не опровергнута со стороны защитника.
9 июня председатель Хельсинкского комитета Армении, правозащитник Аветик Ишханян обуславливает арест сотрудника аппарата омбудсмена желанием властей дискредитировать омбудсмена и добиться ее просьбы об отставке, с целью замены каким-либо партийным или номенклатурным чиновником.
10 июня оппозиционные политические партии собираются, чтобы обсудить принятие заявления в защиту защитника. Большинство участников придает большую важность принятию заявления по поводу последних событий, но в то же время звучат мнения, что происшедшее может быть ловушкой, для того чтобы поднять авторитет защитника, поскольку защитник не сделал ничего в течение года. В результате обсуждения идея выступить в защиту омбудсмена отклоняется.
В тот же день директор офиса ОБСЕ в Армении Владимир Пряхин сообщает о том, что следит за обстановкой вокруг защитника и не имея исчерпывающей информации, пока не может комментировать ситуацию. В тоже время представитель не исключает, что арест сотрудника омбудсмена является обычным уголовным делом, и по этой причине не будет иметь никаких политических последствий и, таким образом, ОБСЕ не связывает данное дело с правовой деятельностью Ларисы Алавердян.
9 сентября в прессе дается информация о том, что обвинение в мошенничестве признано доказанным, сотрудник научно-аналитического отдела омбудсмена РА, секретарь Экспертного совета при защитнике, С.Антинян приговаривается к 1,5 годам лишения свободы. По состоянию на 8 ноября С. Антинян находится в условном заключении и уже не является сотрудником аппарата омбудсмена.
Мнение мониторинговой группы КЦМИ
В своем заявлении от 27 мая 2005 года, сделанном после ареста С.Антиняна, защитник выразил заинтересованность в объективном расследовании не только фактов уголовного дела, но и причин и побуждений, и воздерживаясь пока от скорых выводов, подчеркнул, что вернется к происшедшему после результатов следствия. Но начавшееся при большом общественном шуме это дело было предано молчанию на стадии расследования и вынесения приговора как со стороны защитника, так и со стороны тех сил, которые, по заявлению защитника, действовали против него.
В процессе, следовавшем после ареста защитник многократно заявляя о незаконных действиях сотрудников нацбезопасности, так и не обозначила о нарушениях каких статей закона идет речь. По заключению мониторинговой группы, данные заявления могут служить основанием для рассмотрения происшедшего в контексте Пункта 1 Статьи 19 и Пункта 1 статьи 27 закона, согласно которым:
Защитник обладает неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. По отношению к нему не может быть возбуждено уголовное преследование, он не может быть арестован или задержан. Защитник и его квартира не могут быть подвергнуты обыску без согласия Национального собрания Республики Армения (При применении статьи 27 – без согласия президента РА). Неприкосновенность Защитника распространяется также на его багаж, переписку, используемые Защитником средства связи, а также на принадлежащие ему документы.
То есть, действия сотрудников СНБ могли быть незаконными только в том случае, если были осуществлены без получения согласия президента РА. К освещению данного обстоятельства не обратились ни органы СНБ, ни защитник , который в данном случае должен был быть наиболее заинтересованной стороной.
Одновременно защитник сконцентрировал внимание общества на том обстоятельстве, что информация конфискованная со стороны СНБ РА, используется против граждан, подавших жалобы в качестве инструмента давления на них. То есть нарушена конфиденциальность свыше тысячи заявлений граждан, адресованных омбудсмену.
Защитник характеризовал данный процесс как кампанию по дискредитации института, что в соответствии со Статьей 18 идентично признакам угрозы и нанесения оскорбления, и подлежит ответственности в порядке и размере, установленном для подобных нарушений по отношению к суду и судье.
В сложившейся ситуации защитник был обязан обеспечить исполнение закона или же опровергнуть свои вышеуказанные заявления. На практике закон не был применен и защитник находился в состоянии фактического бездействия, превращая весть этот процесс в политическую агитационную кампанию.
13. ЕЖЕГОДНЫЙ ДОКЛАД ЗАЩИТНИКА
4 апреля 2005 г. был опубликован доклад защитника о деятельности в прошедшем году (в период март-декабрь) и о нарушениях прав и основных свобод человека в стране.
2-3 мая доклад был обсужден в Национальном собрании. Депутаты отметили, что им представлен доклад не о проделанной работе, а о ситуации в сфере прав человека. Они потребовали, чтобы защитник представил имена тех чиновников и названия тех учреждений, которые были установлены в результате рассмотрения заявлений граждан.
В ответ на такую постановку вопроса, омбудсмен прореагировала: вы хотите, чтобы я поставила себя под удар? И отметила, что она не называет имена потому, что не исчерпаны все инстанции, что может еще обратиться в Конституционный суд или к главному гаранту конституции – Р.Кочаряну.
Депутаты отметили также, что вместо оглашения обобщенных точек зрения, было бы хорошо получить от защитника конкретные данные о противоречиях между законом и конституцией, для того чтобы НС могло бы законодательно исправить несоответствия.
19 мая состоялось обсуждение доклада с участием правозащитных организаций, прессы, аккредитованных в Армении международных организаций и представителей прокуратуры, полиции, министерства юстиции. Участники обсуждения отметили, что в докладе защитник, ограничиваясь теоретическими наблюдениями и выводами, обошел конкретные факты нарушений и не назвал имен нарушителей.
Полемизируя с этим мнением, защитник заявил, что ее задача не в углублении пропасти между обществом и властями, ей предназначено выполнить роль примиряющего посредника и она, не называя имен, вместо того, чтобы увеличивать разочарованность людей, направила свою борьбу не против конкретных чиновников, а против системы. Поскольку пока не будут решены базовые проблемы, борьба против личностей ничего не даст.
Участвующие на обсуждении представители полиции и прокуратуры отметили, что ряд эпизодов доклада не обоснован, фактические данные иллюзорны, закон комментируется не корректно, и ряд поднятых вопросов уже получил исчерпывающее решение в результате законодательного процесса.
По мнению, высказанному защитником, несмотря на недостатки, доклад достиг своей цели, хотя бы потому, что рассердил и заставил нервничать некоторых высокопоставленных госчиновников, и она не называет имена нарушителей, потому что надеется, что руководители учреждений нарушивших права человека, осознают недопустимость своих поступков.
24 июня состоялось обсуждение доклада, организованное инициативой “Во имя открытого общества”, на котором свою оценку дал докладчик председатель Хельсинского комитета Армении Аветик Ишханян. Он сообщил, что был приятно удивлен прочитав доклад, потому что, в отличие от докладов Комиссии при президенте, в нем есть анализ и причины. Но по мнению Ишханяна, доклад более выиграл бы, если бы в нем было больше конкретности, о трафикинге, например, и если бы в него были включены факты нападений на А.Манучаряна и М.Даниеляна. В отношении критики со стороны министра юстиции и прокурора, докладчик отметил, что критика говорит в пользу доклада, и если бы и полиция отреагировала подобным образом, можно было бы сказать, что доклад еще более хорош.
Мнение мониторинговой группы КЦМИ:
Защитник не осуществлял своею главную миссию, которая состоит в защите прав и основных свобод человека, нарушенных государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, и как следствие этого – доклад защитника вместо отчета по работе, проделанной в области прав человека, описывает встречи и визиты, пожелания и мысли, местами напоминая предвыборную агитацию, местами - учебное пособие.
14. ЗАЩИТНИК И ПРОЦЕСС ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА
В период до публикации доклада, аппарат защитника не вел должной статистики заявлений. Мониторинговая группа пришла к данному выводу после того, как не смогла получить конкретные дела непосредственно из офиса защитника, а также в результате сравнения статистических данных пресс-релизов, относящихся к различным периодам, в которых были обнаружены противоречащие друг другу числа.
В соответствии с докладом, в результате изучения и исследования 1294 письменных заявлений, адресованных защитнику, на рассмотрение было принято 471. Ниже приводится статистика из доклада.
Из 471 заявления принятого на рассмотрение, завершено расследование по 245 заявлениям, в том числе:
1. в результате расследования представлено предложение – 93,
2. расследование прекращено:
- в связи с обращением заявителя в суд – 33,
- в связи с отсутствием факта нарушения прав человека или в связи с отсутствием потребности в защите – 110,
- по просьбе заявителя в связи с изменением обстоятельств дела – 9,
при этом 85 дел завершено с положительным результатом.
В соответствии со статистикой, представленной во втором пункте, расследование по 152 заявлениям прекращено, и получается, что в результате предложений защитника положительное решение имели 85 из 93 рассмотренных дел, что по мнению мониторинговой группы является беспрецедентным явлением в контексте мировой практики.
Для иллюстрации статистики, представленной в докладе, ниже приводим результаты исследования мониторинговой группы, сделанного еще до публикации доклада и относящееся к тому периоду, который освещается в докладе.
Основываясь на публикациях прессы о том, что аппарат омбудсмена добился положительного решения по 85 делам, мониторинговая группа сделала запрос в офис омбудсмена с целью изучения данных дел. Нам отказали под разными предлогами, хотя, сам аппарат защитника должен был бы быть заинтересован в их публикации.
После последовательных требований мониторинговой группы, сотрудники офиса по собственному выбору предоставили “Список заявлений, имеющих положительный исход” (по заявителям). Из 16 граждан, включенных в список, 7 проживали в отдаленных селах Армении, и только в одном случае был указан номер телефона заявителя. На наш звонок, ответили, что ничего не знают о какой-либо жалобе, адресованной защитнику. В результате изучения остальных 9 дел выяснилось следующее.
При содействии аппарата защитника:
1. Один гражданин был восстановлен на месте учебы.
2. Возвращен незаконно удерживаемый в военкомате военный билет.
3. От имени заявителя было составлено письмо для представления в Управление кадастра недвижимости.
4. Автомобиль, незаконно удерживаемый на штрафной площадке ГАИ, возвращен владельцу.
Эти четверо граждан адресовали письменную благодарность в аппарат омбудсмена.
По остальным заявлениям:
5. Гражданка Р. обратилась в связи с необходимостью не допустить свое увольнение с работы, по данным аппарата защитника, она не уволена.
Во беседы с Р. выяснилось, что гражданка сама уладила проблему и информировала об этом аппарат защитника с целью прекращения дела.
6. Гражданка А. Обратилась к защитнику в связи с незаконным увольнением, по данным аппарата защитника – восстановлена в работе.
Во время беседы с А. выяснилось, что гражданка восстановила свои права при помощи адвоката, не знает о каком-либо посредничестве защитника, посетила аппарат омбудсмена, для того, чтобы закрыть дело, и оставила там письменную благодарность.
7. Гражданин С. обратился к защитнику по поводу невыплаты зарплаты за 1,5 года, по данным аппарата защитника зарплата выплачена.
Во время беседы с С. выяснилось, что руководство учреждения выплатило двухмесячную зарплату всему коллективу, в том числе и заявителю, причем защитник не имел никакого отношения к этому. Гражданин собирается забрать свое заявление и будет продолжать борьбу в судебном порядке.
8. Кадастр не регистрирует право на собственность гражданина В., по данным аппарата защитника – право собственности получено.
Во время беседы с В. выяснилось, что процесс получения права собственности затягивается и перспективы не обнадеживают.
9. Гражданин Б. заявил о проблемах в связи с оформлением опекунства над живущим в его семье ребенком, по данным аппарата защитника, иск удовлетворен.
Во время беседы с Б. выяснилось, что гражданин получил письмо из аппарата защитника, о том что вопрос об опекунстве решен. Но, кроме того, что вопрос не решен, возникли новые препятствия. Гражданин продолжает бороться самостоятельно.
Замечание мониторинговой группы КЦМИ
В докладе привлекает внимание и следующее. Предложения Омбудсмена и письма, направленные в течение изучения обстоятельств дел представлены общим числом (всего 679) и рассортированы по адресатам. Представленная таблица не дает возможность определить в какие именно инстанции были отправлены отмеченные в докладе 93 предложения защитника, следовательно, не позволяет узнать к какой сфере они относятся и судить об их содержании. То есть статистика дезориентирует и исключает возможность наблюдения над эффективностью работы защитника.
В рассматриваемый период защитник не применял свое право, закрепленное в 4-ом пункте Статьи 15 закона, а именно:
На основании результатов рассмотренной жалобы Защитник обязан принять одно из следующих решений: 4) о подаче иска в суд относительно признания противоречащих закону и иным правовым актам нормативных правовых актов государственного органа или органа местного самоуправления и его должностного лица, нарушившего права и основные свободы человека, полностью или частично недействительными, если государственный орган или орган местного самоуправления или его должностное лицо, допустившее нарушение, в установленный срок не признает полностью или частично недействительным свой соответствующий правовой акт.
В интервью журналу “Диторд”, защитник заявил о том, что не обращается в суд, поскольку еще не исчерпаны все досудебные возможности. Я все-таки нахожу, что правительство должно провозгласить, что защита прав человека является приоритетом в Армении. Другая причина моего не обращения в суд - это недоверие к суду общества, и нашего аппарата. Поэтому в Армении и во многих других странах редко обращаются в суд.
15. ВЫВОД МОНИТОРИНОГОВОЙ ГРУППЫ КЦМИ
Считаем необходимым отметить, что в Армении отсутствуют законодательные и практические гарантии независимости защитника. Вместе с тем, анализ деятельности института омбудсмена по международно признанным критериям затрудняется не соблюдением требований прозрачности и профессионализма.
Считаем нужным выделить следующие факторы, препятствующие становлению института:
- процесс внесения изменений в закон, инициированный исполнительной властью,
- отсутствие реального сотрудничества между институтом защитника и общественными организациями,
- углубляющееся недоверие граждан к институту защитника,
- предпосылки сохранения сложившейся ситуации и отсутствие общественных механизмов противодействия.
Таким образом, в Армении дискредитируется идея защиты прав и основополагающих свобод человека.
P. S. В процессе образования института защитника, актеры гражданского общества, и в частности отдельные правозащитные организации, проявили беспринципность и подчинились конъюнктуре, занявшись необоснованным прославлением защитника и беззубой критикой властей.
Констатируем отсутствие общественного обсуждения по существу имеющихся проблем в области защиты прав человека, отсутствие профессиональной оценки деятельности института защитника, как со стороны парламента, так и со стороны внепарламентских политических партий и правозащитных организаций.
Опубликовано: 08-05-2006
